文/朱彬
江苏省常州市金坛区人民检察院
2018年年初，最高人民检察院《关于开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作的通知》确定江苏省为试点省份。后江苏省人民检察院确定了36个县区院进行试点工作，明确要求开展对未成年人监护侵害和缺失的监督，并协调有关部门做好涉案未成年人的安置工作，即使在刑事案件之外，发现因监护侵害和监护缺失严重侵害未成年人权益，或者导致未成年人处于危险状态的，检察机关也要依法开展监督。受重刑轻民的传统思想束缚，未检干警对未成年人权利的维护也更多围绕“未成年犯罪人的刑事人权”这一核心问题。但现实中侵犯未成年人民事行政权益的问题远比未成年人犯罪问题涉及的人数多、领域宽。相关未成年人保护部门未能有效发挥其应有的作用，不利于保护未成年人的合法权益。2020年4月8日，常州市金坛区检察院提起的全市首例支持起诉变更监护权案件获法院判决，将失依儿童路路（化名）的监护权变更为外祖母，至此，路路的合法民事权益得以保障。
涉未民事行政检察现行法律依据
《未成年人保护法》第六条规定，“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人维护自己的合法权益，增强自我保护的意识和能力，增强社会责任感。”该条虽然是概括性规定，却是检察机关等相关主体参与未成年人保护的制度依据和义务基础。
《民事诉讼法》第十四条、第十五条、第五十五条及第二百零八条至二百一十条，《行政诉讼法》第十一条、第二十五条、第九十三条，上述法律规定了检察机关对民事行政诉讼活动实施法律监督的方式及检察机关可以向法院提起公益诉讼。其他一些部门法和司法解释、办案规则等则是为检察机关介入未成年人民事行政权益保护提供更细化的依据，如《民法总则》《义务教育法》《收养法》《继承法》，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等。
从上述法律法规的演变来看，未成年人民事行政检察保护虽然有多部法律法规涉及，但相关规定分布在各种规定中，未有专门的规定。我们在办理变更监护权支持起诉的案件时亦遇到缺少法律依据的瓶颈，特别是权利义务规定、办案指引等方面没有系统完善的程序规范，导致案件始终在探索中办理。
涉未民事行政检察遵循的原则
1. 儿童利益最大化原则。“儿童权益最大化”原则现已成为各国少年司法与未成年人保护的具体指导方针，英国的衡平法认为当未成年人合法权益被侵害时，未成年人本身缺乏自我保护的能力或其监护人对其保护不力，国家和社会就有责任对于未成年人进行特殊保护。《儿童权利公约》第3 条第1 款明文规定该项原则：“关于儿童的一切行为，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最佳利益为一种首要考虑。”因此，儿童权益最大化始终围绕着“最大化”三个字。检察机关以公权力介入未成年人民事权益保护，要充分考虑是否符合儿童的最大利益，是否具有必要性。因此金坛区检察院在办理变更监护权支持起诉案件中，明确了办理条件。首先，以年龄作区分。在未成年人年龄上，以低年龄或者学龄前的儿童为宜，这个年龄段的孩子面临的受教育的困境，及时变更能够更好的满足其受教育权不受限制。相比16周岁及其以上的未成年人，变更监护权对其带来的影响较小，就没有必要通过诉讼的方式来解决。其次，以监护人情况作区分。在父母一方服刑的时间上，以长时间的监禁刑作为变更的前提条件，相比服刑时间短，未成年人的监护权只是暂时缺失，也没有必要通过诉讼的方式来解决，可以通过其他帮扶方式来救济。
2. 尊重当事人意思自治原则。检察机关支持未成年人提起民事诉讼，应当以未成年当事人及其亲属有起诉的意愿为前提，除监护人侵害未成年人权益之外，同时还应当听取其监护人意见。检察机关绝不能越俎代庖把自我意志强加于未成年当事人及其亲属身上，置当事人处分权于不顾。所以尊重未成年当事人及其亲属意思自治必须贯穿支持起诉的始终，要充分体现出检察机关从属和辅助的地位。在金坛办理的变更监护权支持起诉案件中，首先，充分调查分析。考虑到路某甲服刑无法履行监护人的权利，为了更好的照顾和保障路路的民事权益，未检干警向路某乙、高某某进行了民事法律关系的普法宣传，让他们认识到路路监护人的缺位导致在抚养、教育、维护合法民事权益等方面存在一定的障碍，并告知可以通过向法院申请变更监护权诉讼的方式来解决这一问题，同时可以向检察机关申请支持起诉。通过多次的救助和普法宣传，让二位老人感受到检察机关的真心和真情，二人表示向法院申请变更监护权诉讼，希望检察机关能够给他们帮助。其次，充分征求意见。未检干警赴路某甲服刑监狱征求意见，并就路路亲生父亲的情况进行核实。得到路某甲的同意方能进行支持起诉。调取路某甲的婚姻登记，确定路路非婚生子的现状，穷尽所有证据，确保征求第一顺位监护权人的意见。
3. 适当性原则。由于检察机关支持起诉始终是国家公权对私权纠纷的介入，从权力制衡的角度看，为避免发生检察机关公权力滥用的情况，检察机关支持未成年人提起民事诉讼要保持介入的“谦抑性”，必须遵循适当原则。这个原则要求，一是支持起诉前要遵循穷尽私权救济，鼓励未成年人尽可能多的选择可行的救济手段，避免检察机关公权力过早、过多的介入；二是检察机关支持起诉案件范围的限制。检察机关支持未成年提起诉讼，但并非所有涉未成年人民事案件均要支持起诉，只有当未成年人在民事诉讼中处于相对弱势地位且难于正确表达意愿以及无法维护自身合法权益的案件才需要，也因此检察机关对民事诉讼有限介入才不会与私权自治、意思自治原则产生矛盾；三是必须正确认识检察机关在支持起诉中的角色定位。检察机关只能以支持者身份参与民事诉讼，既不能因为支持者缺位，导致未成年当事人个人合法权益得不到应有的保护，检察机关也不能在诉讼中越位，如介入太深容易产生当事人之间诉讼地位因国家公权力的过多介入而显失公平。
构建民事支持起诉程序运行体系
未检部门探索未成年人民事行政检察工作，需要从一个个典型案例中总结出程序性的规范，更好地指导工作。好比监护权监督案件在江苏起点早，全国首例检察机关支持起诉撤销监护权案件就是由徐州市铜山区检察院办理。江苏检察机关在开展监护类民事检察监督时做了大量拓展性、创新性的工作，包括提前介入侦查、广泛开展救助工作和法治教育、建立联动机制等，推动建立了一批工作机制和做法。但是从我们未检干警来看，这些机制和做法都没有办法在程序上给予指导，说明涉未民事行政检察工作的体系化尚未形成。本人以本院办理的变更监护权起诉案件为例，浅谈支持起诉程序化运行体系的建设。
1. 建立程序保障机制。以案件质量为第一位，应设置相应的程序保障机制。检察机关在启动支持起诉程序上应有以下限制:一是审查程序。应当严格按照受案范围和条件进行审查, 确保支持起诉的必要性和可操作性，不能为了考核指标追求办案数量，这样会导致支持起诉权利滥用的现象。二是告知程序。检察机关决定支持起诉后，应当通知所有利害关系人，涉及社会公益的还应发布公告。此外, 检察机关在支持起诉过程中应合理对待自身定位, 遵循一定的举证程序和诉讼参与程序。
2. 明确调查取证的协助职能。证据是裁判的基础，对案件的事实问题进行调查取证是启动诉讼程序和获得法院有利判决的前提。按照最高人民法院的司法解释，检察机关支持起诉可以协助调查取证。但是这种调查取证应当属于“协助”性质，而非“替代”性质。检察机关参与调查取证确实加强了原告方调取证据的力量，然而对于监护侵害案件中原告自己能够取得的证据，检察机关则无需参与，比如有些案件原告自己聘请了律师或者申请了法律援助，那么对于一些基本材料的证据在律师的指导下是可以提供的，有些涉及刑事部分监护侵害犯罪事实的证据由检察机关协助提供。比如江苏省徐州市铜山区检察院在支持起诉当地民政部门申请撤销邵某监护权案件中，也是协助民政部门制作了民事起诉书、收集完善证据材料。建议对支持起诉案件的证据以列表方式进行明细，用于指导基层院初次办理类似案件，形成证据意识，也能不断强化办案水平。
3. 明确出庭支持起诉职责要求。检察机关出庭支持起诉，是检察机关为维护国家利益、社会公益和公民权益, 与原告一起参加到民事诉讼中的一种行为，是检察机关法律监督职能的具体实现, 是法律监督权的具体化。检察机关出席法庭的任务包括两方面:一是对审判活动进行监督，这是法定职权;二是宣读《支持起诉意见书》，支持原告的诉讼活动, 并对自己调查移送的证据进行质证。
4. 强化未成年人隐私保护。检察机关在办理涉未民事行政检察案件应重视未成年人隐私的全面保护，保护措施也应贯彻于始终。诉前、诉中处理时，均应采取非公开方式；对于文书的寄送与签收，对姓名等信息作加密处理；事后的案卷材料也应作封存处理；对于媒体是否存在不利未成年人权益的报道给予高度关注，最大限度保护未成年人隐私，确保其健康成长。
5. 构建全面司法保护格局。检察机关办理支持起诉案件的启动方式包括依申请和依职权。结合融入的督促起诉制度，检察机关支持起诉检察工作中融入未成年人保护部门的力量，弥补各自的不足，更加有效地实现双方的既定目标，而强化并普遍适用这一制度更是将其效用发挥到最大化，以更好地维护未成年人的合法权益。检察机关发现损害未成年人民事行政利益的行为，尽量采用先督促辖区内的未成年人保护部门履行职能，借助职能部门的优势，编织保护未成年人权益的全面保护网。建立完善系统性、长效性的工作机制，形成以检察机关为主导，引导多方参与的未成年人民事行政权益保护新格局。
